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互联网反垄断:规范与发展并重

发布时间:2021/12/24 新闻 浏览:72

2021年,“反垄断”一词频繁进入公众视野。

12月16日,国家市场监管总局召开竞争政策与大数据中心组建成立大会,该中心将开展反垄断、竞争政策、平台经济等领域政策理论研究,为反垄断执法等提供技术支撑。

12月17日,在京召开的中央深改委第23次会议指出,加强反垄断、反不正当竞争,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、对外经济贸易大学法学院教授黄勇告诉新京智库,2021年是我国竞争政策和《反垄断法》的“大年”。竞争政策和《反垄断法》在顶层设计、规则完善、体制机制、执法成效等方面有了许多新的成果。

互联网是反垄断的“震中”。2021年11月20日,国家市场监管总局公布了43起未依法申报违法实施经营者集中案件处罚决定。腾讯、阿里、美团、百度、京东、58集团等10家互联网企业均被处以顶格罚款。

黄勇表示,相比起传统行业,对互联网领域的调查、执法难度确实大大增加,出现了监管体制机制存在一定程度不适应的现象。而国家反垄断局的成立既落实了中央关于充实反垄断监管力量的重要部署,表明了中国强化竞争政策基础地位的决心,也进一步满足了社会主义市场经济和高质量发展的需要。

在平台经济快速发展的今天,反垄断执法又如何做到既保证互联网的繁荣发展,又能够平衡社会利益?新京智库为此专访了黄勇。

此次修订《反垄断法》是一次小修

新京智库:《反垄断法(2007年修订版)》实施后,其实最早于2015年即提出了再次修订,但是迟至今年10月才发布修订草案。从当初提出再次修订即剑指互联网,到最近一两年的进程加快,这是否与近年来互联网领域垄断案频发、垄断现象比较突出有直接关系?

黄勇:我国现行《反垄断法》的立法经历了十余年的漫长过程,于2008年8月1日正式实施,已有超过13年的历史。现如今,我国的反垄断规则体系,已经不仅仅局限于《反垄断法》8章、57条的内容,我们现在有行政法规、部门规章、反垄断指南,以及司法解释。

在互联网领域,已经产生了很多的司法判决,2021年不仅实现了执法案件的新突破,国务院反垄断委员会也发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》。可以看到,我国互联网领域的竞争规则和执法、司法都在日趋完善。立法、修法都是严肃、专业的大事,并且有着严密的程序,不能仓促决策、一蹴而就。

从目前的《反垄断法》修订草案征求意见稿来看,本次修法是一次小修,在体现了数字经济的同时,并没有改变《反垄断法》的结构和思路,这不仅符合国际的共识,也契合我国当前的实际情况。

新京智库:互联网领域的垄断行为与传统行业是否存在区别?有哪些突出的特点?我国平台经济有怎样的特点?

黄勇:平台经济是近20年来迅猛发展的新业态,有多边市场、网络效应、国际性等许多特点,利益主体多元、商业行为多变,竞争影响也有多个分析判断的维度和方法。

近年来,平台经济是全球各个国家和地区竞争执法重点关注和研究的领域,欧盟对美国谷歌公司开出的几张高额反垄断罚单尤其引人注目。考虑这个问题时应当注意到的是,不同国家和地区的制度环境、产业发展的现状和趋势也有较大的差异。

从日前公布的一份数据看,美国数字经济体量约为13.6万亿美元,排名全球首位,我国以5.4万亿美元紧随其后,远超排在第3-5位的德国、日本和英国。对我国而言,平台经济是产业数字化、数字产业化的重要载体,也是经济新形势下为实体经济加油赋能的重要工具,同时在加快构建新发展格局背景下,平台经济能够在促进国内、国际双循环方面发挥作用。

我国在这样的国际产业竞争格局和发展战略下,如何通过监管促进平台经济的发展,保二追一,需要谨慎对待和认真研究。

对互联网监管需要防止“一刀切”

新京智库:作为新业态,形成垄断地位的一些互联网平台是否隐藏着更多损害公众利益的“技术”,执法机构又该如何更好发现和判定这些垄断行为?存在哪些困难、挑战?

黄勇:随着社会各界对互联网行业认识的不断深入,逐渐发现了一些问题,但这些问题并不全都是反垄断的问题,《反垄断法》本身也不是万能的。

比如消费者权益保护、数据安全、个人信息、隐私保护、广告违法、不正当竞争等问题,都有其他专门的法律和部门予以规范、监管和执法。如果总结的话,就是我国拥有“多法共治、多部门共管”的体制特点,所以非常重要的一点是厘清不同规则之间的边界,以及监管和执法如何去相互协调。

从反垄断的视角来看,平台经济领域的商业行为是否构成垄断行为,要判断相关的行为是否具有排除、限制竞争的效果。这需要法律、经济、行业的综合分析和判断,特别是在复杂的案件当中,经过缜密的测算才能得出更科学的结论。

新京智库:今年,互联网领域反垄断可以说是大招频出,一些公司的股价出现了较大起伏。对于反垄断与互联网行业发展的关系,我们该如何看待?

黄勇:2021年召开的中央财经委第9次会议、中央深改委第21次会议、中央政治局第34次集体学习、《建设高标准市场体系行动方案》等一系列重要会议和文件,整体导向和关键词是增强我国平台经济的国际竞争力,规范和发展并重,在发展中规范、在规范中发展,促进平台经济的依法规范健康持续发展,防止出现简单化禁止或者不予监管的“一刀切”现象。

平台经济发展非常迅速,监管也必须跟上平台经济多样、多变的新业态、新技术、新模式,尊重和顺应平台经济的发展规律。综合考虑产业发展、投资和创新等多方面的问题,一个很重要的方面是,对平台经济进行监管和执法,在作出处罚决定的同时,也要科学合理地设计相应救济措施,既要改善市场的竞争秩序,也要对平台经济的发展起到促进作用,兼顾可操作性和实效性。

《反垄断法》是监管规则中的“核武器”

新京智库:从目前的《反垄断法(修订草案)》来看,你认为能否起到平衡互联网发展与社会利益的预期效用?

黄勇:《反垄断法》的最核心宗旨和作用就是保护竞争秩序,发挥市场在资源配置中的决定性作用,进而通过市场竞争不断促进创新,使消费者能享受到更低的价格、更优质的产品、更好的服务和更多的选择,维护消费者利益和社会公共利益。

《反垄断法(修订草案)》征求意见稿中有许多亮点,如对数字经济领域的垄断行为增加了原则性的表述。此外,非常重要的就是关于强化竞争政策基础地位、公平竞争审查制度方面的新规定。这对于我国建立统一开放、竞争有序的全国大市场意义重大,有利于使我国各行各业,包括互联网行业,享受到全面深化改革开放带来的发展红利。

今后的平台经济反垄断,需要从反垄断法的制度框架出发,结合反垄断规章、指南、司法解释,通过不断加强专业化、程序性的执法和司法来优化监管规范、促进发展。

新京智库:从2021年以来国内对相关反垄断行为做出的处罚看,你认为罚款本身所起到的反垄断效应是否达到预期?

黄勇:反垄断领域有一个比喻,说《反垄断法》是监管规则中的“核武器”,所以目前全球各反垄断法域普遍对反垄断执法的法律、经济和行业分析的专业性提出了很高的要求。为了使《反垄断法》的专业分析要求能够得到贯彻,各法域也普遍对执法程序作出了严密的规定,包括充分保障被调查方合法权益、增强执法过程的透明度等。

同时,我认为非常关键的两个方面在于,既要对整个市场的新业态、新行为不断地进行动态的分析研判,也要对已经产生的执法进行跟踪式的后评估,这样才能起到既培育竞争文化、促进企业合规的作用,也能不断优化反垄断执法的效果。这里提到的动态市场调研和执法案件的后评估,也是全球许多反垄断法域都已经采取的做法。

新京智库:你认为国家反垄断局的成立对互联网领域来说意味着什么,将产生哪些影响(比如在平衡互联网发展与社会利益这个问题上)?

黄勇:国家反垄断局的成立,是继2018年国家机构改革形成统一的反垄断执法体制后,通过将一个司局扩充为三个司局,增加了人员编制和执法资源,既落实了中央关于充实反垄断监管力量的重要部署,表明了中国强化竞争政策基础地位的决心,也进一步满足了社会主义市场经济和高质量发展的需要,更符合国际上实施反垄断法的普遍经验与我国的特殊国情。在充实反垄断监管力量以后,未来我国反垄断执法在公正监管和专业性方面将不断提升,适应复杂案件挑战的能力也将增强。

我国与美国、欧盟并称全球三大反垄断司法辖区,而美、欧在机构设置方面的经验是都拥有独立、权威、高效的反垄断执法机构。以美国为例,仅联邦政府层面的反垄断执法人员编制约千人,专门从事法律、经济分析的律师和经济学家可达数百人,相比之下,我国执法资源依然有差距,存在继续改革完善的空间。

公众可从行政和司法两个渠道参与反垄断

新京智库:作为重要利益一方,你认为公众如何参与反垄断?

黄勇:我国现行《反垄断法》提供了行政和司法两个不同的救济渠道,第38条规定了任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报涉嫌垄断行为,同时第50条为垄断行为的民事诉讼和赔偿请求提供了依据,目前的修法草案意见稿中,也可以看到新增加了公益诉讼的相关规定。

认为自身合法权益受损的消费者需要注意的是,适用《反垄断法》与《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》等存在差别,以及认定行为具有排除、限制竞争效果与计算个体遭受的垄断损失是一个问题的不同方面,需要专业的分析判断和计算。用户、消费者能够选择适当的规则救济自身合法权益,本身也是我国法治环境和竞争文化改善的体现。

新京智库:欧盟此前推出《数字服务法》《数字市场法》两草案,旨在创造统一的数字规则,保护数字服务用户的权利。从确保数字经济发展与社会利益平衡的角度来看,你觉得我们需要从中借鉴什么?

黄勇:不仅欧盟正在研究制定新的规则,美国也在准备推出数字经济领域的新法案,但目前尚未正式颁布和生效,所以依然存在不确定性。如果说借鉴经验的话,需要理性研判这些不同的域外经验,除了看到规则本身,还必须要看到规则背后的政策环境、法治环境、市场环境、产业前景等多方面内容。要注意和比较不同法域监管价值观方面的异同,不能机械地去借鉴和移植,而是要专业地判断我国的政策、法治和市场环境,结合我国规范与发展的实际需要,进而得出结论。