省以下财政体制改革如何推进？政策解读

党的十九届五中全会就健全省以下财政体制提出明确要求。国务院办公厅日前印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(以下简称《意见》)，部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。

《意见》明确了五个方面重点改革措施。对此，记者采访了财政部有关负责人和专家。

合理划分省以下各级财政事权和支出责任

如何推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，有效解决当前省以下财政事权和支出责任划分不尽合理等问题？

财政部有关负责人表示，《意见》在推动加快省以下财政事权和支出责任划分改革方面，提出了五项具体举措。

一是根据事权属性划分省以下财政事权，避免事权错配造成职能和管理的越位或缺位。二是适度强化省级财政事权，对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任。三是根据财政事权划分明确支出责任，省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。四是差异化确定共同财政事权支出责任，既要通过上下级共同负担的机制减轻基层支出压力，也要通过差异化的分担办法更好发挥共同财政事权促进基本公共服务均等化的作用。五是落实各级政府的支出责任。上级财政事权确需委托下级履行的，上级财政要足额安排转移支付资金，不能让下级因履行委托事权而额外增加负担，不得变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任，避免加重基层负担。

中国财政科学研究院研究员白景明认为：“《意见》明确了省以下财政事权和支出责任划分的依据，为进一步理顺省以下政府间财政关系提供了基本规范。”

理顺省以下政府间收入关系

如何在分税制的原则框架内，完善省以下收入划分，保证基层财政有稳定收入来源？

财政部相关负责人介绍，《意见》为此提出了三方面改革举措：

——参照税种属性划分收入。坚持以税种属性作为收入划分的基本依据，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

——规范收入分享方式。主体税种实行按比例分享，税收收入应在省以下各级政府间进行明确划分，结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例。推动同一税费收入分享比例逐步统一，引导地方政府根据自身财力合理制定政策，避免超越自身承受能力出台政策。落实退税减税降费政策，依法依规征税收费，严禁虚收空转、收“过头税费”、乱收费。

——适度增强省级调控能力。基层“三保”保障压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。省级可适度参与资源税收入分享，使资源税收入在更广范围内实现共享，以促进基本公共服务均等化。省级财政因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。

白景明表示，“《意见》的实施，能适度增强省级财政调控能力，提高区域发展均衡性。此外，省级适度分享资源税收入，能避免一些市县对资源过度依赖、过度开采，倒逼地方调整经济结构、提高发展质量。”

提升转移支付科学性、有效性

进一步健全省以下转移支付体系，明晰各类转移支付功能定位，有助于更加精准地发挥不同转移支付的政策作用，推动提升转移支付资金的配置效率和使用效益。

为此，《意见》明确了以下改革举措：

一是厘清各类转移支付功能定位。一般性转移支付用于均衡区域间基本财力配置，向革命老区、民族地区、边疆地区、欠发达地区，以及担负国家安全、生态保护、粮食和重要农产品生产等职责的重要功能区域倾斜，不指定具体支出用途，由下级政府统筹安排使用。在共同财政事权转移支付方面，下级政府要确保上级拨付的共同财政事权转移支付资金全部安排用于履行相应财政事权。专项转移支付用于办理特定事项、引导下级干事创业等，下级政府要按照上级政府规定的用途安排使用。

二是优化转移支付结构。调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署。

三是科学分配各类转移支付资金。一方面，贯彻政府过紧日子的要求，坚持勤俭办一切事业，有保有压，把有限的资金用在刀刃上、用到要紧处，不该花的钱一分也不能花，防止将转移支付资金用于违规建设楼堂馆所、搞政绩工程形象工程、铺张浪费肆意挥霍。另一方面，规范转移支付资金分配，围绕政策目标主要采用因素法或项目法分配各类转移支付资金，与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。

为规范和加强财政体制相关管理工作，《意见》对开发区财政管理体制、省直接管理县财政改革、县级“三保”保障机制、乡财县管、地方政府债务管理等工作提出了要求。

“《意见》的实施，对于地方财政管理与中央财政管理有效衔接、产生协同效应，稳住经济大盘、兜牢‘三保’底线，有积极作用。”白景明说，“长期看，《意见》的实施有利于促进基本公共服务均等化，推动发展更平衡更充分，进一步增进民生福祉，保障国家长治久安。”